У прокуратуры заберут следствие и функции тотального контроля над бизнесом и госорганами, но сделают ее во многом самоуправляемой. В случае смены власти новые правители не смогут использовать ее для сведения счетов с политическими конкурентами и передела собственности

«Прокуратура — это становой хребет государства. Око государево. На нас тут все держится», — покуривая сигарету с вишневым привкусом, говорил автору один высокопоставленный сотрудник генеральной прокуратуры. Разговор этот состоялся несколько лет назад и был бы, наверное, малопонятен обывателю.

С чем ассоциируется у нас прокуратура? Пожалуй, с новостями об очередном громком процессе, в котором замешан какой-то крупный политик (отравление Ющенко, убийство Гонгадзе, дела Тимошенко, Луценко, Щербаня и т. д.). В прежние времена Генпрокуратуру часто сотрясали и внутренние скандалы — восстанавливался в должности и свергался с нее же Святослав Пискун, заместители генерального враждовали с самим генеральным и друг с другом, выплескивая дрязги в СМИ.

Но все это лишь оттеняло важнейшую роль, которую играла прокуратура все годы независимости. Играла не публично, но действенно. С момента распада Союза ей удалось не потерять, а, наоборот, нарастить свои полномочия, которые позволили ей превратиться в важнейший центр принятия решений во власти и в бизнесе. Причем в центр хотя и ориентированный на жесткое выполнение воли государственной власти, но в определенной степени автономный.

Наша страна одна из немногих в мире, где прокурату-ра — совершенно независимый орган власти, который не принадлежит ни к одной ветви: ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной. К примеру, в России она относится к судебной ветви, а во многих странах Европы прокуроры подчинены органам юстиции. Украинские прокуроры подвластны только своему же прокурорскому начальству. И надзирают они за всеми. Если милиция и судьи боятся, что за ними придут из СБУ, то к прокурорам не ходит никто. Ведь даже за СБУ присматривает прокуратура по надзору за соблюдением законов в военной сфере. И чекисты против своих контролеров, естественно, копать не будут.

А кто же надзирает за прокуратурой? В реальности — только та сила, которая способна уволить генпрокурора и назначить нового, то есть президент и парламентское большинство. Если же, как в 2006–2010 годах, парламент, правительство и президент не представляют собой единого политического целого, то прокуратура становится органом весьма самостоятельным, или, точнее, балансирующим на интересах всех политсил.

В общем и целом Генпрокуратура уже давно превратилась в один из системообразующих элементов украинского государства. Везде — на уровне начиная от района и заканчивая правительством — незримо присутствует фигура прокурора. Он может обжаловать любое решение, указать на любой недостаток и наслать на нерадивых проверку. И это, кстати, играет отнюдь не только отрицательную роль. Зачастую прокуратура (или же центральная власть при помощи прокуратуры) не дает пуститься вразнос местным князькам и коррумпированным правоохранителям, играет роль стабилизатора ситуации, смягчает эксцессы нашей далеко не совершенной государственной машины.

Такой объем полномочий уже давно не нравился Европе, и теперь, когда дело дошло до подписания Соглашения об ассоциации, ЕС поставил вопрос ребром — перестроить органы прокуратуры по европейскому образцу, где она в основном играет лишь роль службы государственного обвинения. Летом соответствующий законопроект был подготовлен под руководством главного идеолога правовых реформ в Администрации президента Андрея Портнова. Документ был отправлен на экспертизу в Венецианскую комиссию, и не так давно оттуда пришел ответ. В целом положительный, хотя и с рядом замечаний.

Впрочем, даже в таком виде венецианский вердикт открыл зеленый свет для принятия законопроекта в Раде. Если кратко, то его суть сводится к трем основным постулатам.

Первое. Прокуратура лишается прав общего надзора, что сужает возможности этого органа влиять на процессы в государстве и в сфере бизнеса.

Второе. У прокуроров забирают функции следствия. Но, вопреки многим прогнозам, как раз это не является большой потерей. Так, следствие забирают не сразу — до момента создания Госбюро расследований все эти функции остаются в прокуратуре (а оно может создаваться еще в течение пяти лет). Кроме того, за прокурорами сохраняется процессуальное руководство следствием, то есть они могут в любой момент на любом этапе контролировать любые следственные действия, которые ведут милиция или СБУ.

Третье. В органах прокуратуры вводится система внутреннего прокурорского самоуправления по типу судейского. Она будет в значительной степени сохранять автономию и преемственность в прокуратуре, несмотря на изменения политической ситуации в стране.

И это является самым важным моментом, который многие наблюдатели упускают из виду. Реформу прокуратуры нельзя рассматривать в отрыве от общей реформы уголовной юстиции.

Впереди у нас новый закон о милиции (с превращением ее в полицию), о пенитенциарной службе, закон об «уголовных проступках». Кроме того, грядут изменения в Конституции, которые резко снижают зависимость судей от политиков, после того как их назначил пожизненно президент по представлению Высшего совета юстиции, а также укрепляется судейское самоуправление. Кстати, этими же изменениями снимается срок полномочий генерального прокурора, что вкупе с новым законом о прокуратуре делает увольнение главы ГПУ парламентом или президентом делом очень проблематичным.

В отношении всех этих законов (включая и прокурорский) наблюдается парадоксальная картина — их разрабатывает власть, одобряет Евросоюз как соответствующие европейским требованиям по деполитизации правовой системы страны и… нещадно критикует оппозиция. Она уже заявила, что не будет голосовать за «судейские» изменения в Конституцию и вряд ли проголосует за закон о прокуратуре.

Реальная причина лежит на поверхности. Все эти документы разрабатываются с учетом норм и стандартов ЕС и имеют одну цель — не допустить масштабной реприватизации, передела активов и политических преследований при смене власти. Ведь даже если оппозиция когда-либо сможет занять не только пост главы государства, но и будет доминировать в парламенте, местных советах и сформирует правительство, она все равно не сможет посягнуть на свободу и имущество своих политических противников или крупных предпринимателей. Суды, прокуратура и правоохранительные органы будут деполитизированы, во многом самоуправляемы, и их трудно будет заставить плясать под дудку каждого нового правителя.

В этом отношении требования Европы совпадают с потребностями действующей власти и поддерживающего ее бизнеса. Как ни удивительно это для многих звучит.

«Репортер» решил подробно разобрать новый закон о прокуратуре, выделив его основные моменты.

Святослав Пискун несколько раз восстанавливался в должности генпрокурора

1. Прокурорам запретят проверять власть и бизнес

Ныне действующий закон «О прокуратуре» дает право прокурорам надзирать за соблюдением и применением законов исполнительной властью — начиная от райадминистраций и заканчивая Кабинетом министров. Это значит, что прокурор может приостановить или отменить действие любого нормативного акта путем внесения документа прокурорского реагирования — представления. Согласно закону, представление может быть внесено всем учреждениям и организациям независимо от форм собственности. Оно должно быть рассмотрено в течение

10 дней, и если нарушения, указанные в нем, не устраняются, прокурор имеет 15 дней для обращения в суд.

В проекте нового закона эти функции у прокуратуры отсутствуют. Чтобы хоть как-то сохранить остатки влияния на власть, в проекте закона оставили пункт, который дает право обращения прокурора к органам местного самоуправления с так называемым «предостережением». Однако оно не будет уже подкреплено никакой реальной властью и ответственностью за невыполнение. Кстати, эту норму уже раскритиковали эксперты Венецианской комиссии как остатки «общего надзора».

МИНУСЫ. Функция надзора, по мнению «венецианцев», позволяет прокуратуре «держать под колпаком» и бизнес, и исполнительную власть, порождая коррупцию. «Общий надзор прокуратуры — это советский атавизм, — говорит Святослав Олийнык, в 2002–2004 годах заместитель прокурора Днепропетровска. — Он дает прокурору широчайшие полномочия во всех сферах хозяйственных отношений. Вплоть до „беспрепятственного доступа на предприятия и учреждения, независимо от формы собственности“. И это, безусловно, коррупционная ниша, потому что под видом вмешательства в хозяйственную деятельность возникают формы крышевания — вот сюда мы вмешиваемся, сюда не вмешиваемся, это видим, а это нет. Кроме того, так сложилось исторически, что прокуратура, подменяя функции контролирующих органов, фактически ими руководила: она могла направить пожарную инспекцию проверить стройку, могла спустить хоть все 40 контролирующих органов».

ПЛЮСЫ. С другой стороны, если сейчас тот же предприниматель может пожаловаться в прокуратуру на санстанцию или экологическую инспекцию, то уже скоро искать защиты будет негде. «Если сегодня прокуратура может приструнить любой из контролирующих органов, то вскоре уже такой возможности не будет. И проверок, я думаю, станет в разы больше, — говорит правозащитник Эдуард Багиров. — Ведь контроля-то нет».

2. Стариков и бедноту отправят от прокуроров в клиники

Под нож пойдет и право прокурора вступить в любой судебный процесс, если он считает, что нарушены права человека, который не в состоянии защитить себя сам: по бедности, болезни, из-за слишком юного или пожилого возраста — не важно. Правда, в проекте закона за прокурором сохранили такую возможность в тех случаях, когда речь идет о людях частично или полностью недееспособных. Но Венецианская комиссия посчитала и это излишеством. Разработчики закона предлагают малоимущим и пенсионерам, которые ранее могли надеяться на защиту прокуратуры, обращаться в так называемые юридические клиники. То есть центры бесплатной юридической помощи, которые должны заработать по всей стране до середины 2014 года.

МИНУСЫ. Есть сомнения, что юрклиники справятся с возложенными на них функциями. Ведь нельзя сравнить авторитет и уровень представительства в суде бесплатного юриста, который абсолютно не заинтересован в выигрыше дела, и прокурора, с которого спросит начальство, если он проиграет тяжбу. Выходит, после этого нововведения пенсионеры и малоимущие, которые не смогут позволить себе платного юриста, останутся фактически без защиты государства. И если у них отнимут квартиру, не заплатят пенсию в полном объеме, объегорят с социальными выплатами или платой за коммунальные услуги — они уже не смогут пригрозить обидчикам прокурором. «Если говорить о практической работе прокуратур в регионах, где люди обращаются и получают помощь, то такая реформа парализует их работу. Это все равно, что выпустить прокурора в зал суда, кляпом закрыть ему рот, перевязать один глаз и еще руки завязать сзади», — считает Эдуард Багиров.

ПЛЮСЫ. Многие прокуроры вздохнули с облегчением — меньше будет головной боли. «То, что урезали представительство до малолетних и недееспособных, даже лучше — не будут больше пенсионеры и малоимущие обивать нам пороги, — рассуждает один из сотрудников районной прокуратуры Киева. — Раньше ведь как было: приходит бабушка, жалуется на свои проблемы, и отдел представительства вступает в ее дело, занимается решением ее неурядиц в судах. Потом приезжает к нам проверка из ГПУ, и все, кто работал по бабушкиному делу, получают по шапке — мол, чего туда полезли, это работа адвоката, а не прокурора. В старом законе „О прокуратуре“ ведь не было четко оговорено, когда вступаться за пенсионеров и социально необеспеченных, а когда нет».

Андрей Портнов (в центре) смог уговорить регионалов резко сократить полномочия прокуратуры

3. Прокурорские следователи перетекут в Госбюро

С прокурорским следствием вообще получается парадокс. Согласно действующему Уголовно-процессуальному кодексу, в перечне следственных органов нет прокуратуры. А есть только милиция, СБУ, налоговики и несуществующее Государственное бюро расследований (ГБР). Европейские эксперты неоднократно указывали на необходимость отказа от несвойственной прокуратурам стран ЕС функции по расследованию преступлений. Однако в переходных положениях УПК сказано, что прокуратура выполняет следственные функции до появления ГБР. На создание Госбюро отводится 5 лет. В новом прокурорском законопроекте следователи уже не фигурируют, однако в Генпрокуратуре считают, что все равно их структура будет расследовать дела против чиновников, занимающих особое ответственное положение, правоохранителей, судей и своих же провинившихся коллег, опираясь не только на переходные положения УПК, но и на аналогичный раздел Конституции. Эксперты Венецианской комиссии согласились с таким положением вещей и в своем заключении не сказали ни слова о временном прокурорском следствии, которое может просуществовать вплоть до цейтнота, 2017 года, — крайнего срока создания ГБР.

ПЛЮСЫ И МИНУСЫ. Простых граждан проблематика досудебного следствия прокуроров мало касается, так как они занимались птицами высокого полета (чиновниками и правоохранителями). Что до самих прокуроров, то там уже началась масштабная реформа по ликвидации следственных подразделений в городах и районах. Останутся только следственные отделы при областных прокуратурах. В кулуарах ГПУ говорят, что вскоре они будут преобразованы в организационные ячейки Госбюро расследований. Ну а пока ГБР нет, изменения в следствии выглядят процессом естественным. Ведь большую часть нынешних следователей (которые не попадут в отделы при областных прокуратурах) переведут на позиции процессуальных руководителей. Напомним, что после вступления в силу нового УПК за каждым уголовным производством закрепляется сотрудник прокуратуры — процессуальный руководитель, который осуществляет надзор за расследованием милиции, налоговиков или следователей СБУ. Так вот, по статистике, даже в Киеве на одного «процесрука» приходится 94 уголовных производства, а в регионах эта цифра дотягивает и до 150. Естественно, что с таким валом надзирать времени нет. Теперь же это время должно появиться. Следствие мало потеряет от сокращения рядов прокуроров. Сейчас каждый из них рассматривает в среднем менее одного дела. Другой вопрос, что каждый следователь прирос к той или иной теме и может иметь с нее определенный интерес. И пока он освоится в новой роли процессуального руководителя, пройдет время. Правда, на этой позиции у него также будут весьма большие полномочия и влияние, не уступающие, а то и превосходящие возможности и влияние прокурорских следователей.

4. Конец спецпрокуратурам

Если законопроект вступит в силу, военная, экологическая, транспортная спецпрокуратуры (всего таких 122) пойдут под нож. Их преобразуют в отделы при региональных прокуратурах. Виктор Пшонка на последней кадровой коллегии пообещал не сокращать штаты. Часть работников спецпрокуратур перейдут в новоиспеченные отделы, а остальные переориентируются на другие направления, к примеру станут процессуальными руководителями в уголовных производствах.

ПЛЮСЫ. Есть для прокуроров. При переходе из районной транспортной прокуратуры в областную они получат прибавку к зарплате, поскольку в области оклады выше.

МИНУСЫ. В отделах будет скромный штат, поэтому дела, возможно, будут рассматриваться довольно долго. Сами военные прокуроры переживают в основном только за то, что не всем хватит места в отделах при прокуратурах областей и придется переучиваться на новое направление. Это проблематично, особенно для людей в возрасте, которые зазубрили воинские уставы наизусть. Руководители же огорчаются, что придется также переходить под начало областных прокуроров и самим становиться подчиненными, если, конечно, на Резницкой не дадут другую должность.

Брюсселю в целом понравилась реформа прокуратуры

5. Ужесточат отбор кадров

Разработчики обещают, что если вступит в силу новый закон, то трудоустройство в органы прокуратуры станет куда прозрачнее. Ведь предусмотрено создание Высшей квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров Украины. Ее должны сформировать по образу и подобию судейской. Именно новая комиссия будет заниматься отбором кадров, а также разбирать жалобы на прокуроров и конфликты между сотрудниками разного уровня подчинения. По нынешнему закону любой человек, не имеющий судимости и проблем со здоровьем, с дипломом юридического вуза в кармане мог теоретически стать сотрудником органов прокуратуры. Среди требований были абстрактные «соответствующие морально-деловые качества». По новым правилам кандидату нужен будет юридический стаж не менее двух лет. А в Генпрокуратуру и вовсе можно будет попасть только со стажем в области права не менее пяти лет. Кроме того, соискатель должен будет пройти конкурсный отбор квалификационно-дисциплинарной комиссией, затем сдать квалификационный экзамен, и уже по результатам конкурса будет решено, проходит он на должность или нет.

ПЛЮСЫ. Гражданам будет кому пожаловаться на прокурора, поскольку раньше жалобы рассматривали едва ли не сами обидчики. Впрочем, будет ли комиссия, созданная из самих прокуроров, так уж беспристрастна к коллегам — вопрос весьма спорный. Должен, по идее, повыситься качественный уровень работников прокуратуры, а также их независимость от начальства. «То, что создали квалификационную комиссию, — очень положительный момент, — говорит Святослав Олийнык. — У меня есть хороший товарищ — депутат словацкого парламента.

Я спрашиваю: „Скажи, пожалуйста, у вас генеральный прокурор — это коррумпированное лицо?“ Он говорит: „Нет“. „А как это может быть?“ — спрашиваю. „А я не понимаю, — отвечает, — за что я буду платить взятку?“ — „Ну чтобы он не расследовал какие-то дела“. — „Так он их и так не расследует. Их расследует районный прокурор“. —

„Ну он же влияет на районного прокурора“. — „Нет“. — „Ну он же его назначает“. — „Нет. Его на работу берет квалификационная комиссия“. Да, прокурор может позвонить в комиссию и попытаться надавить, но комиссия — это коллегиальный орган. И нормальному прокурору эта комиссия дает больше возможностей качественно выполнять свою работу. Потому что зачастую расследовать резонансные дела мешает страх, что тебя уволят».

МИНУСЫ. Прокуратура может превратиться в закрытую касту, куда берут только своих. За примерами далеко ходить не надо — стоит посетить экзамены, которые сдают кандидаты в судьи, и потом посмотреть на фамилии в рейтинговом списке победителей. Сплошные родственники действующих судей и сотрудники аппаратов судов. Такой непотизм может иметь место и в прокурорской среде.

6. И уважать его заставят

В статью «Гарантии независимости прокурора» вписали норму, по которой любое влияние на прокурора и неуважение к нему влекут за собой «ответственность, установленную законом».

МИНУСЫ. Венецианская комиссия отметила, что такая формулировка может обернуться запретом для СМИ и гражданских активистов критиковать прокуроров. ВК предложила переписать эту статью.

ПЛЮСЫ. Отсутствуют.

7. Прокуроров сделают самоуправляемыми

Абсолютное новшество законопроекта — прокурорское самоуправление, которое раньше ограничивалось ни на что не влиявшей общественной Ассоциацией прокуроров. Теперь на ее месте появится Всеукраинская конференция работников прокуратуры (ВКРП), которая будет созываться раз в два года, и постоянно действующий Совет прокуроров.

Новый орган планируют наделить самыми широкими полномочиями. Он будет ведать вопросами финансирования, назначать членов Высшего совета юстиции и Высшей квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров, а также принимать решения о прекращении их полномочий. Причем, как сказано в законопроекте, решения Всеукраинской конференции являются обязательными для всех прокуроров.

Большими полномочиями наделят и Совет прокуроров. В него войдут 11 человек (два представителя Генпрокуратуры, три от региональных и шесть от местных прокуратур), которых тоже назначит конференция.

Совет сможет рекомендовать кандидатов на назначение и отставку, рассматривать жалобы от прокуроров и на них, решать вопросы правовой и социальной защиты сотрудников ведомств и членов их семей.

МИНУСЫ. Вкупе с созданием квалификационной комиссии это может еще более усилить тенденцию к превращению прокуратуры в закрытую касту.

ПЛЮСЫ. Теоретически прокуроры должны стать более независимыми от власти и от собственного начальства (по сути, создается параллельная генпрокурорской система управления).