Верховная Рада наконец приняла пакет антикоррупционных законов, необходимых для смягчения визового режима с ЕС. Сами проекты были подготовлены еще предыдущей властью и нынче были одобрены в том же виде с несущественными правками. «Репортер» решил разобраться, поможет ли это победить откаты и мздоимство

Казнь первая. Донос и конфискация

Один из антикоррупционных законов, недавно принятый Радой, возобновляет практику анонимных доносов — будут созданы специальные горячие линии для заявлений о фактах коррупции. Следователи в свою очередь будут проверять все доносы, в том числе и анонимные, а доносчики освобождаются от бремени доказывания — их нельзя будет обвинить в клевете.

При этом эффективность данной нормы зависит исключительно от того, кто будет сидеть на другом конце провода горячей линии. На Западе горячие линии администрируют независимые общественные инициативы, которые пользуются гораздо большим доверием среди населения, чем органы власти. «В начале мая я неделю провел в ирландском Дублине и стал свидетелем громкого скандала, — рассказывает Алексей Хмара, президент «Transparency International Украина». — Добросовестные чиновники пожаловались на горячую линию, что полиция пытает заключенных и занимается взяточничеством, а министерство юстиции их покрывает. Общественная организация начала делать заявления в прессе и инициировала расследование, при этом не называя фамилий чиновников, которые сообщили о злоупотреблениях. В результате главу полиции Ирландии и министра юстиции сняли с должностей».

А вот по мнению народного депутата от ПР Юрия Воропаева, внедрение в украинское законодательство анонимных доносов это неудачный пример переноса в страну европейских правил.

«В Германии или в Дании такие нормы могут работать, там доносы спокойно воспринимаются как гражданами, так и политиками и чиновниками, ведь клевета там недопустима на этическом уровне. В Украине же анонимные заявления могут стать инструментом сведения счетов между работниками бюджетных организаций. Претенденты на должность директора школы или главврача с помощью анонимок будут сводить счеты со своими соперниками или конкурентами, совершенно не опасаясь быть привлеченными к ответственности за клевету. Сотни, тысячи порядочных людей таким образом могут быть опорочены», — говорит депутат.

Параллельно законом о внесении изменений в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы Украины относительно выполнения Плана действий по либерализации Европейским союзом визового режима для Украины вводится понятие «специальной конфискации», то есть конфискации имущества, полученного коррупционным путем, а также доходов от владения им. До этого коррупционеры в большинстве своем отделывались штрафом, увольнением или, в худшем случае, условным сроком.

При этом, как следует из закона, имущество конфискуется не только у провинившегося чиновника, но и у его родственников, а также у третьих лиц — начиная от охранников и водителей, на которых записывают дома и машины, и заканчивая офшорами и подставными фирмами. Если специальная конфискация невозможна — подаренный чиновнику автомобиль перепродан, а деньги благополучно пропиты, — то коррупционера обязывают возместить в бюджет сумму пропитого. Применение этой нормы подорвет финансовое состояние жен, детей, тещ и прочих родственников коррупционеров, а также несколько усложнит вывод денег в офшоры.

И. о. президента Александр Турчинов остался недоволен принятым законом — он не дает возможности конфисковать имущество коррупционеров до решения суда. И поручил Кабмину заняться вопросом передачи в госуправление имущества и имущественных прав, приобретенных в результате коррупционных действий, до вынесения решения судом.

Все бы ничего, вот только в законе не описан механизм, по которому будет проводиться конфискация, как и не определена структура, которая будет организовывать этот процесс, что автоматически сводит идею на нет. И более того, может превратить ее в инструмент вымогательства имущества либо политической расправы.

Казнь вторая. Незаконное обогащение

Соответствующая статья существует в Уголовном кодексе уже несколько лет, однако до последнего времени она была «мертвой» и не применялась на практике из-за «неудачной» формулировки.

Под «обновленную» статью «Незаконное обогащение» будут подводить всех, кому не смогли доказать факт получения взятки, или, следуя новой терминологии, факт получения «неправомерной выгоды». Ранее, расследуя дело о взяточничестве, следователь обязан был доказать причинно-следственную связь между фактом получения денег и действиями чиновника — условно говоря, «инспектор взял тысячу долларов за составление фальшивого акта проверки». Теперь же при расследовании дела о «незаконном обогащении» достаточно самого факта наличия у чиновника незадекларированных ценностей неизвестного происхождения — пачки долларов, найденной при обыске или виллы в Испании. Как это должно работать, можно увидеть на примере наших соседей. Так, министр транспорта и водного хозяйства Польши Славомир Новак прошлой осенью ушел в отставку на фоне скандала вокруг часов за $6 тысяч, которые он «забыл» указать в своей декларации об имуществе. В Украине большое количество «забывчивых» политиков и госслужащих, которые невнимательно заполняют свои декларации, — все эти люди в любой момент могут стать фигурантами дела о «незаконном обогащении», просто забыв внести в декларацию одну из вилл жены или дочери. Сейчас больше всего рискуют владельцы недвижимости за рубежом — во многих странах действуют открытые реестры недвижимости и корпоративных прав, и даже журналист может получить необходимую выписку, не отходя от компьютера.

В ближайшее время может ухудшиться положение и любителей коттеджей в Конче-Заспе. В парламенте к принятию готовится законопроект о внесении изменений в статью 28 Закона Украины «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их отягощений» (относительно открытости сведений Государственного реестра прав). Если этот документ будет проголосован и подписан президентом, то каждый гражданин страны сможет получить выписку с перечнем недвижимости народного депутата или министра, сличить эти данные с их декларациями и в случае расхождений написать заявление в прокуратуру или милицию с автоматическим открытием уголовного производства по этому факту и последующей конфискацией всего незаконно нажитого.

«Пока что эта норма только на бумаге, — считает Алексей Хмара. — При этом гарантирую, что милиция не будет следить за тем, какие часы надевает в Раду депутат. А значит, все ложится на плечи граждан — они должны отслеживать нарушения и писать жалобы, которые налоговая будет обязана проверять. В противном случае в Раду и дальше будут ездить на дорогих машинах и с дорогими украшениями».

Один из роскошных залов бывшего дома Виктора Януковича в Межигорье. Сможет ли новый пакет антикоррупционных законов отбить у чиновников желание обогащаться за счет государства?

Казнь третья. Декларация

Ежегодная публикация деклараций о доходах и расходах всех избираемых политиков и чиновников, от местечковых мэров до президента, — один из ключевых элементов антикоррупционного законодательства в ЕС и США. Тексты деклараций внимательно анализируют как журналисты и простые избиратели, так и сотрудники компетентных ведомств. В Украине судьи, прокуроры, депутаты и высокопоставленные чиновники также подают декларации. Однако сделано это в виде карго-культа, для видимости: тексты деклараций они могут не обнародовать, а в стране нет ни одного органа, который бы изучал правдивость их данных. То есть декларации как бы есть, но на противодействие коррупции они никак не влияют.

После того как Турчинов подпишет принятый 13 мая «антикоррупционный» закон, ситуация должна теоретически измениться.

Во-первых, все декларации о доходах и расходах станут публичными, в частности они будут публиковаться на официальных сайтах ведомств, где работают чиновники. Во-вторых, значительно расширяется количество госслужащих и политиков, которые обязаны подавать и публиковать свои декларации. Ранее это делали только высокопоставленные чиновники, от замминистра и выше, начиная с этого года публиковать декларации будут практически все — вплоть до секретаря сельсовета. Единственное — сроки декларирования устанавливаются законом, и в этом году задекларировать свое имущество нужно было до 1 мая, а это значит, что следующее декларирование будет через год и у всех новичков-декларантов будет достаточно времени, чтобы к нему подготовиться.

До недавних пор требования подавать декларации министры попросту игнорировали и не показывали общественности даже по запросам журналистов.

«В этом году за такое нарушение чиновнику, независимо от ранга и должности, грозит увольнение с госслужбы. Теперь не придется искать декларации чиновников в газетах, вся информация должна быть размещена в открытом доступе — в интернете, — рассказал «Репортеру» депутат Виктор Чумак. — Вопрос в другом: когда человек поступает на госслужбу, он должен понимать, что избиратели захотят знать его жизнь — от банка, в котором он хранит свои деньги, до цвета носков и ботинок. Отговорка, что это персональные данные, уже не работает». По мнению Алексея Хмары, технологически организовать этот процесс не так-то просто — в стране очень много чиновников и относительно слабая техническая база, чтобы оцифровать декларации. «Если под словом „чиновник“ понимать всех госслужащих, то их около 300 тысяч. Добавьте сюда служащих, работающих в системе министерства внутренних дел и налоговой — это около 370 тысяч. Еще порядка 100 тысяч — служащие органов местного самоуправления», — отмечает экс-министр юстиции Александр Лавринович.

По мнению Алексея Хмары, если задаться целью, то уже за год можно достичь результата и обеспечить процесс публикации всех деклараций.

В-третьих, декларации будут проверять. Соответствующие полномочия получает министерство доходов и сборов (которое находится в стадии ликвидации, а впоследствии этим будет заниматься налоговая служба). При этом проверяться будет не только правдивость, но и своевременность декларации, ее подачи и наличие конфликта интересов — то есть будут выявлять и увольнять родственников чиновника, а при необходимости — передавать материалы в правоохранительные органы.

«Процесс проверки пока что усложняется реформой самого министерства, которое находится в стадии ликвидации. Еще неясно, в какой форме и под какой шапкой будет работать налоговая служба, которая и переберет на себя функции контроля», — говорит замглавы КГГА Руслан Крамаренко.

В-четвертых, расширен перечень членов семьи за счет родителей чиновников и их совершеннолетних детей. Для минимизации риска привлечения к уголовной ответственности за незаконное обогащение коррумпированные чиновники должны будут переписать квартиры, дачи, акции и прочие имущество на еще более дальних родственников. Заодно расширен перечень близких лиц — их нельзя брать на работу в качестве подчиненны: теперь к ним причисляются не только родители, дети, жены и мужья, но также отчимы и мачехи, прадеды и правнуки. В случае выявление непотизма кто-то должен быть либо уволен, либо переведен на другую работу. Но это касается лишь прямого подчинения, а работать в соседнем министерстве родственнику никто не помешает. Впрочем, непотизм разрешен в селах, горных населенных пунктах, а также в школах, больницах и собеcах — очевидно, из-за того, что количество родственников там настолько велико, что введение ограничения на их работу может привести к параличу в работе этих организаций. Заодно госслужащим и политикам запретили передавать акции предприятий, которые им принадлежат в управление членам семьи — доверителями могут быть только чужие люди.

В-пятых, введен новый формат декларации. Декларированию подлежат затраты свыше 80 тысяч грн, а не 150 тысяч грн, а в самой декларации нужно называть не только сумму вклада, но и банк, не только стоимость ценных бумаг, но и их эмитента.

«80 тысяч грн — переходное условие. Задача в будущем — уменьшить до 20 тысяч грн, потому что в идеале декларировать нужно все, что по стоимости превышает двух- или трехмесячную зарплату чиновника», — уточняет Алексей Хмара.

Чтобы как-то обойти эти условия, чиновники будут выводить деньги за границу. Но сделать это не так уж легко. Чаще всего госслужащие открывают за рубежом именные счета, при этом определенные органы идентифицируют человека и проверяют его деятельность, в том числе является ли он политически значащей персоной. Если является, то проходит более детальную проверку. В январе этого года, например, произошел скандал в Австрии, когда братья Клюевы пытались открыть бизнес, но не указали, что являются политиками. Как следствие, их активы заморозили, а разборки длятся до сих пор.

Все, кто не сможет вписаться в эти пять требований, будут объявлены коррупционерами с последующим занесением в Единый государственный реестр лиц, совершивших коррупционные правонарушения. С 1 января текущего года этот реестр стал публичным по адресу corrupt.informjust.ua. Пока что веб-сайт работает туго.

Кроме того, планируется создание единого портала всех деклараций, где можно было бы сразу искать людей по фамилиям и должностям.

Из любопытного — налоговики получат доступ к банковской информации каждого отечественного чиновника: информация о банковских вкладах госслужащих больше не будет недоступной для налоговиков. Впрочем, доступ для налоговиков к банковской информации чиновников — не самое страшное. Разработчики закона покусились на святое — спецпенсии. Государственные служащие и прокуроры, уволенные за нарушение ограничений, предусмотренных Законом Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», лишаются права на получение специальной пенсии, а это от 3 до 30 тысяч грн. Пенсия коррупционеру назначается на общих основаниях, то есть 1–1,5 тысячи грн. Эта норма выглядит угрожающей. Лишиться спецпенсии можно за малейшее нарушение, даже за пропуск крайнего срока сдачи декларации о доходах — ранее за такое нарушение провинившийся чиновник уплачивал штраф в несколько сотен гривен. При этом пенсии чиновник лишается автоматически — по факту фиксации нарушения закона о противодействии коррупции и не имеет возможности ее восстановить даже через суд.

Если зачитывать все нововведения с бумаги, они прозвучат многообещающе. Но на практике во многом останутся просто словами. «В Украине больше миллиона субъектов декларирования, поэтому проверки налоговой, как всегда, будут исключительно выборочными. Причем критерии отбора могут быть разные, вплоть до того, что в один год будут проверять декларации тех, у кого фамилии начинаются на А, Б, в следующий — на В, Г, и т. д. Так же дела обстоят и с привлечением к ответственности за предоставление недостоверных сведений. За год по плану будут наказывать максимум до сотни человек — не больше», — считает Николай Хавронюк, директор по научному развитию Центра политико-правовых реформ.

Казнь четвертая. Запрет магарыча

Шутливое проклятье «Чтоб ты жил на одну зарплату!» для украинских чиновников, судей, прокуроров и прочих депутатов превращается в реальность. В соответствии с законом «О приведении национального законодательства в соответствие со стандартами Уголовной конвенции о борьбе с коррупцией» резко расширяются рамки взяточничества, а точнее «неправомерной выгоды». Под это определение подпадают любые подношения стоимостью свыше полутора необлагаемых минимумов — 913 грн 50 коп.

Этот закон может разрушить все имеющиеся традиции общения чиновников, политиков, да и просто бюджетников с простыми гражданами.

Во-первых, вводится уголовная ответственность — штраф до 500 налогооблагаемых минимумов — за подкуп сотрудников госпредприятий, учреждений и организаций. Под диспозицию статьи подпадают подношения всем бюджетникам — начиная от библиотекарей и заканчивая воспитателями в детских лагерях. Ранее под статьей «ходили» только руководители, которые осуществляли административно-хозяйственные функции — главные врачи или директора школ.

Нянечки и профессора теперь также под статьей: «принятие предложения, обещания или получения работником государственного предприятия, учреждения или организации, не являющимся должностным лицом, неправомерной выгоды для себя или третьего лица за совершение или несовершение каких-либо действий с использованием положения, которое он занимает на предприятии, в учреждении или организации» — до трех лет лишения свободы. С этого года бюджетники не имеют права принимать каких-либо подношений со стороны благодарных пациентов, родителей или клиентов на сумму свыше пресловутых 913 грн 50 копеек. Так что дарить учителям и врачам можно только цветы, конфеты или алкоголь. Превышение хотя бы на гривну стоимости подарка приведет в лучшем случае к условному сроку и увольнению педагога или эскулапа с внесением его данных в Единый госреестр коррупционеров. Также не стоит забывать, что понятие «неправомерная выгода» намного шире привычной для нас взятки и включает в себя также и услуги, вплоть до совместного посещения заведений общественного питания. То есть родитель, оплативший ремонт
в квартире учителя, будет наказан общественными работами (до 100 часов), а учитель — условным сроком и увольнением с запретом на профессию на три–пять лет.

Министерство образования и науки уже подготовило официальное письмо с разъяснением для родителей. В подобных ситуациях существует пример мировой практики — благотворительные фонды при школах или больницах, которые собирают пожертвования официально. Таких фондов в Украине сотни по всей стране. Регистрируют их родители, один из соучредителей должен быть представителем администрации учреждения, а в правление входят члены родительского комитета. Там, где созданы подобные фонды, нет проблем с финансами и их контролем — за этим будущее. Есть также второй механизм легального финансирования госучреждений — это частное государственное партнерство, когда частные компании предоставляют помощь государственным органам, институциям. Например, частная фирма по производству окон поставила их в школе, а родители напрямую оплатили услуги. Но, к сожалению, иногда подобные фирмы бывают липовыми и создаются самой администрацией школы, чтобы заработать.

Кроме прочего, по закону, садить будут за само желание поблагодарить «хорошего человека» — педагога или врача. Если еще в прошлом году судимость можно было получить только за вымогательство материальных благ, к примеру 50 грн за липовый больничный, то теперь привлекать будут тех, кто просто хочет отблагодарить. Уголовным преступлением считается даже «предложение или обещание работнику государственного предприятия, учреждения или организации, не являющимся должностным лицом, предоставить ему или третьему лицу неправомерную выгоду» — эта статья ставит жирную точку на украинской традиции магарыча. Даже намерение, сказанное вслух, — поблагодарить за путевку в санаторий, вступление в детский садик или ПТУ, удачную сдачу сессии и получение диплома, за прием на работу в госорган — является коррупцией.

Законом от 13 мая эти нормы ужесточаются — увеличивается срок лишения свободы и штрафы для взяткодателей: минимальный размер штрафа не должен быть меньше суммы взятки, минимальный срок отсидки — три года.

Несладко придется и классическим взяточникам — государственным чиновникам и прочим служебным лицам. Во-первых, для того чтобы сесть, взятку брать необязательно — достаточно согласиться на предложение или обещание предоставить неправомерную выгоду. То есть опять-таки преступление превращается из материального, когда нужно доказывать факт передачи материальных ценностей, в формальное, когда преступлением является слово, а точнее намерение получить взятку.

Во-вторых, ранее взяткой считалась только материальная выгода — начиная от банальной пачки долларов и заканчивая пакетом акций. Понятие «неправомерной выгоды», которое пришло на смену взятке, намного шире — это любое имущество, преимущества, льготы, услуги, начиная от турпутевок и ремонтов и заканчивая предоставлением услуг интимного характера.

В-третьих, ужесточаются требования к размеру взятки. Если ранее шансы сесть имели только те, кто брал взятку в крупном размере, то есть на сумму свыше 3 045 грн, то сейчас для лишения свободы достаточно неправомерной выгоды в размере 913 грн 50 коп.

Юрий Воропаев резко критикует такой подход: «Новое антикоррупционное законодательство неоправданно криминализирует бюджетную сферу. Врачи и учителя из-за многолетних недофинансирований школ и больниц со стороны государства уже давно привыкли к благотворительным взносам и не смогут от них одномоментно отказаться. Депутаты должны понимать, что, запрещая передать деньги, к примеру, на выпускной, они превращают родителей детей-выпускников в организованную преступную группировку — ведь деньги на школьные праздники родители все равно будут собирать».

Казнь пятая. Солидарная ответственность за откаты

Начиная с сентября этого года под антикоррупционное законодательство подпадут не только взяткодатели и взяточники, но и предприятия, в которых они работают. Законом о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно выполнения Плана действий по либерализации Европейским союзом визового режима для Украины) вводится квазиуголовная ответственность для юридических лиц.

Если менеджер или сотрудник предприятия предложит или предоставит неправомерную выгоду в интересах своего работодателя, к примеру откат на тендере, то предприятие будет оштрафовано в размере от 3 до 45 млн грн. При этом штраф в 3 млн грн — это минимальное наказание, только за само предложение отката в небольшом тендере, если же взятка будет задокументирована и следователь сможет доказать связь между преступными действиями менеджера и потенциальной выгодой для предприятия от выигрыша в тендере, то штраф будет исчисляться многими миллионами гривен.

Норма о квазиуголовной ответственности предприятий — одна из наиболее спорных в новом антикоррупционном законодательстве. «Я бы назвал ее несколько преждевременной, — отмечает партнер компании AstapovLawyers Олег Мальский. — Многие аспекты ее применения неясны, и при реализации закона придется во многом полагаться на судебную практику». Партнер юрфирмы Arzinger Виталий Касько обращает внимание, что предприятие может понести наказание, даже если его сотрудник предлагал взятку без ведома руководства или акционеров. «Это делает закон потенциальным инструментом по борьбе с бизнесом — компанию таким образом можно просто подставить через „засланных“ взяточников», — поясняет он. Усугубить ситуацию могут требования Еврокомиссии увеличить сумму штрафов. Юрия Воропаева смущает тот факт, что народным депутатам перед голосованием за законопроект о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в сфере государственной антикоррупционной политики в связи с выполнением Плана действий по либерализации Европейским союзом визового режима для Украины не раздавали его текст, подготовленный ко второму чтению, и вносили очень много правок с голоса. «Подписанный главой Верховной Рады закон может очень серьезно отличаться от его первоначального текста, регулярное переписывание законов после их принятия недопустимо!» — говорит депутат.

Алексей Хмара с этим не согласен. «Откатом считается добровольный возврат части суммы из заключенного договора. Значит, договор должен быть подписан, а деньги на счет фирмы — прийти. Такие соглашения подписывает руководство, следовательно, или оно в курсе, или оно полностью доверяет персоналу и не смотрит, где ставит подпись.

В общем, кто подписывает, тот отвечает. Если же руководитель не был в курсе каких-то договоренностей сотрудника, в законе указано много способов, как можно доказать свою невиновность», — говорит он. Но предостерегает: закон может стать инструментом для сведения счетов с политическими оппонентами власти. «Причем конкурентами окажутся исключительно представители оппозиции — Партия регионов, которая на 90% состоит из бизнесменов, и коммунисты. Фирмы представителей политсил могут обвинять в коррупции и закрывать или отбирать», — прогнозирует Хмара.