В Украине уже давно назрел целый букет реформ, которые нужно претворить в жизнь. Причем наработки по нему в основном остались еще от прошлой власти и затормозились из-за срыва подписания Соглашения об ассоциации с ЕС в 2013 году и Евромайдана. Часть уже разработанных проектов — местного производства, часть принимаются по инициативе ЕС, который под них и дает солидную финансовую помощь. К примеру, 13 мая Арсений Яценюк подписал с президентом Европейской комиссии Жосе Мануэлем Баррозу соглашение под романтическим названием «Контракт для Украины на строительство государства» о получении гранта в сумме 355 млн евро. Для этого правительство обязалось провести восемь реформ: начиная с реформы системы финансирования политических партий (цена этой реформы — 12,5% от суммы гранта) и заканчивая проведением конституционной реформы (те же 12,5%). Проще говоря, утром реформа — вечером деньги. Не наоборот. При таких условиях есть надежда, что на сей раз значительная часть необходимых изменений таки будет претворена в жизнь

Конституционная реформа

Конституционная основа власти Петра Порошенко крайне зыбка — Основной закон образца 2004 года сам по себе противоречив, к тому же его действие было восстановлено простым решением парламента в феврале этого года. Порошенко для легитимизации власти нужна полноценная Конституция, принятая с соблюдением всех юридических процедур. В противном случае в ходе очередного политического кризиса депутаты соберутся и примут какой-то очередной Конституционный договор, ссылаясь на сомнительную легитимность действующего текста Основного закона.

На этом пути перед президентом стоят три вопроса: кто должен разрабатывать Конституцию, какой она должна быть и кто и как ее должен принимать. Сейчас формально продолжает работать Временная специальная комиссия Верховной Рады Украины по подготовке законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины во главе с депутатом Русланом Князевичем. Однако за два месяца работы парламентарии так и не смогли создать согласованный текст изменений. Часть депутатов настаивают, что Конституцию нужно переписывать полностью, в том числе и разделы о взаимоотношениях между парламентом, президентом и правительством, часть членов комиссии считают, что стоит ограничиться только разделом о полномочиях органов местного самоуправления. С одной стороны, децентрализация — это одно из программных обещаний Порошенко, реализация которого сможет уменьшить градус напряжения в Донбассе, с другой — в 2004 году депутаты в спешке так и не переписали этот раздел, и сейчас он противоречит другим разделам Основного закона. Правки в Конституции в отношении децентрализации уже подготовлены под руководством вице-премьера Владимира Гройсмана и даже разосланы для обсуждения по всем органам местной власти. Теоретически эти изменения должны быть приняты в течение года, с тем чтобы местные выборы осенью 2015-го состоялись уже по новым правилам.

С обновлением Конституции как таковой дела обстоят намного запутанней. Взгляды самого Петра Порошенко на этот вопрос неизвестны, в отличие от точки зрения парламента. Подавляющее большинство членов Временной специальной комиссии, а это представители ПР и «Батькивщины», намерены в новой Конституции еще больше уменьшить полномочия президента, в частности лишить его влияния на кадровую политику в судах и правоохранительных органах.

Антикоррупционная реформа

С начала марта депутаты приняли новую редакцию закона «Об осуществлении государственных закупок», 13 мая были внесены изменения в Уголовный кодекс и закон «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» (был разработан еще бывшей властью). Однако закон «О Национальном бюро антикоррупционных расследований» (№4780) так и не был принят. Также депутаты не спешат принимать закон о свободном доступе к информации о владельцах имущества (№4728) — 14 мая голосование было провалено, и закон о доступе к информации о бюджетных расходах (№2012) — 3 июня проект с большими сложностями был принят только в первом чтении.

Европейские советники требуют от Петра Порошенко:

⦁ введения в законодательство понятия «бенефициар» — политик или чиновник, который является фактическим владельцем тех или иных предприятий, и публичной фиксации этой информации. То есть политики и чиновники будут обязаны декларировать доходы, полученные не только в Украине, но
и в офшорах;

⦁ введения понятия «публичный деятель» (PEPs) и распространения его на всех политиков, чиновников и членов их семей — политики и их родственники должны уведомлять банки или продавцов дорогостоящих товаров о своем статусе, с последующей фиксацией этой информации компетентными органами. То есть все продавцы автомобилей или квартир будут вынуждены информировать «органы» о каждом факте покупки техники или недвижимости публичными деятелями;

⦁ ужесточения законодательства о финансировании политических партий и выборов, вплоть до ликвидации партий, которые финансируются наличкой;

⦁ вступления в действие с 1 января 2015 года новой редакции закона «О государственной службе». Закон был принят еще три года назад, однако дата вступления его в силу уже дважды переносилась — он устанавливает новый порядок назначения и увольнения чиновников, который затрудняет «чистки» по политическим мотивам.

Децентрализация

Децентрализация — это технически самая простая реформа, однако политически самая сложная. Для ее проведения достаточно принятия одного «скупого» закона, который перевел бы поступления от налога на доходы физических лиц и налога на землю (а это 90% доходов местных бюджетов) из категории закрепленных доходов в категорию собственных доходов местных бюджетов. Также в местные бюджеты следует передать налог на прибыль и частично поступления акцизов.

Таким образом, правительство потеряло бы возможность самостоятельно распоряжаться этими средствами (точнее через формулу распределения объемов межбюджетных трансфертов).

После этого местные власти смогут самостоятельно распоряжаться подавляющим большинством доходов и расходов собственных бюджетов. Особенностью такой реформы будет резкий — в разы — рост разрыва в доходах разных регионов.

В Киеве на одного школьника или больного смогут тратить в два-три раза больше, нежели в среднем по Украине, а где-то в Херсонской области — в полтора-два раза меньше. Если зарплаты учителей и врачей останутся сопоставимыми по все стране, то расходы на ремонт и оборудование учебных и медицинских учреждений будут разительно отличаться от региона к региону, более того — значительная часть сельских больниц и школ попросту закроется из-за отсутствия финансирования.

Именно этот фактор сдерживал все украинские правительства от проведения децентрализации. Именно гигантская разница в доходах регионов заставила в свое время ввести на уровне Бюджетного кодекса формулу распределения межбюджетных трансфертов, когда деньги размазываются тонким слоем по всей стране, а местные власти теряют всякую мотивацию к наполнению собственных бюджетов: ведь чем больше доходов, тем меньше сумма трансферта из госбюджета.

До президентских выборов у Владимира Гройсмана не хватило смелости презентовать программу децентрализации, хватит ли у него силы воли после выборов — неизвестно. Последним украинским политиком, кто мог говорить такие вещи вслух, был Роман Бессмертный, которого освистали собственные земляки еще в далеком 2005 году. Сейчас подобные тезисы произносит только экс-нардеп и замминистра регионального развития Юрий Ганущак, который в настоящее время консультирует ЕС. Он кроме реформы финансирования расходов местных бюджетов предлагает укрупнить районы, сократив их численность вдвое, а на базе сельсоветов создать более крупные громады. Итогом такой реформы будет сокращение нескольких сотен должностей глав районных администраций, уменьшение количества районных налоговиков, прокуроров, милиционеров, местных депутатов и прочей провинциальной номенклатуры.

Арсений Яценюк не решался озвучивать подобные планы, обоснованно опасаясь вспышки недовольства со стороны местных элит. Правительство вместо полноценной децентрализации предлагает ее эрзац — заменить рай- и обладминистрации исполкомами местных советов (то есть полномочия перейдут от президентских назначенцев к представителям местных советов). Хватит ли у Петра Порошенко смелости провести реформу административно-территориального устройства — покажет время.

Судебная реформа

8 апреля был принят закон «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине», которым предусматриваются перевыборы всех председателей судов, всех органов судебного самоуправления и выборы новых делегатов на съезд судей. В результате 90% председателей судов остались на своих местах, а депутаты от оппозиции внесли на рассмотрение Конституционного суда представление о неконституционности этого закона.

Депутаты собираются исправить ошибки сырого закона, принятого на скорую руку, и 3 июня представили в парламент проект о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно усовершенствования мер по восстановлению доверия к судебной власти) №4829.

Законопроектом предусмотрено внесение изменений в ряд статей Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей», которые предлагают:

⦁ установить обязательное информирование общества о проведении собрания судей соответствующего суда для избрания судей на административные должности;

⦁ предусмотреть право представителей СМИ присутствовать на собрании судей, голосовании по кандидатурам на административные должности и подсчете голосов;

⦁ вместо одного выговора установить шкалу из нескольких видов дисциплинарных взысканий, которые могут быть применены к судье;

⦁ уменьшить роль председателей судов в принятии решений об избрании секретарей судебных палат.

Основа судебной реформы — деполитизация судебной системы, лишение всех политиков, начиная с депутатов и заканчивая президентом, формальных и неформальных рычагов влияния на судей.

Пойдет ли Петр Порошенко на становление полноценной третьей ветви власти — вопрос, ведь основа реформы — это самоограничение прежде всего для президента, как самого влиятельного политического игрока. Реформа станет вызовом и для самих судей — у них еще не было опыта самостоятельной работы, без телефонных звонков и советов со стороны.

Реформа милиции и правоохранительных органов

Новый закон «О прокуратуре», №3541 авторства Виктора Януковича, был принят в первом чтении еще при старой власти — 8 ноября 2013 года. На второе чтение проект так и не был вынесен — новоназначенное руководство ГПУ категорически против. Так что одной из ключевых задач нового генпрокурора станет поддержка принятия и реализация новой редакции закона о прокуратуре.

Новый закон «О милиции», а точнее о полиции и полицейской деятельности, из-за сопротивления со стороны главы МВД Арсена Авакова еще даже не внесен на рассмотрение парламента и существует только в виде текста, подготовленного экспертами. Причина проста: война — не время для реформ. В реальности же правительство просто боится проводить полноценную реформу правоохранительных органов, боясь потерять контроль над системой.

Так, муниципальную полицию не создают, опасаясь что она выйдет из-под контроля Министерства внутренних дел, как это уже де-факто произошло с милицией в Донецкой и Луганской областях, весь персонал которой после окончания АТО, очевидно, будет уволен.

Дерегуляция бизнеса

За весну принят только один закон, существенно облегчающий для бизнеса административное бремя, — «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно сокращения количества документов разрешительного характера» №2436. Им отменены 113 разрешительных документов и процедур разрешительного характера. Обещанного правительством сокращения количества налогов с 23 до 9 так и не произошло, как и налоговой амнистии: оба проекта до сих пор проходят согласование в правительстве вместе с проектом создания службы финансовых расследований.

Ключевой для предпринимателей вопрос — снижение фискального давления. После массового закрытия банков, которые занимались конвертацией денег, предприниматели, привыкшие платить зарплату в конвертах, вынуждены ее попросту сокращать — они не могут себе позволить уплату всех налогов, а особенно Единого социального взноса. Единственный выход — реализация проекта еще прошлого правительства о сокращении ставки ЕСВ вдвое, до 18%. Соответствующий проект — №1182 — лежит в парламенте с декабря 2012 года, однако у депутатов пока нет отмашки сверху для поддержки этой инициативы.

Реформа образования

На повестке дня — возвращение к 12-летнему среднему образованию (законопроект еще не готов) и принятие во втором чтении новой редакции закона «О высшем образовании» №1187-2, который уже готов к принятию в сессионном зале.

Основные новации документа:

⦁ ректоры будут избираться каждые пять лет на прямых выборах всеми преподавателями;

⦁ университеты получат финансовую автономию, смогут самостоятельно распоряжаться собственными финансовыми поступлениями;

⦁ учебная нагрузка преподавателей станет меньше на треть — до 600 часов в год;

⦁ количество учебных дисциплин станет меньше, при этом студенты будут выбирать 25% курсов;

⦁ внешнее оценивание качества высшего образования станет контролироваться не МОН, а независимым общественным органом;

⦁ украинские вузы смогут свободно нанимать выпускников и профессоров зарубежных университетов;

⦁ аспирантура превратится в PhD-программу западного образца, а университеты смогут создавать разовые специализированные ученые советы по защите диссертаций.

Реформа государственной службы

Одно из ключевых требований США и ЕС к Украине — реформа государственной службы:

⦁ отделение политических должностей от административных, создание профессионального и политически нейтрального корпуса государственной службы;

⦁ организация прозрачного назначения на все административные должности;

⦁ увеличение зарплаты: минимальная зарплата чиновника должна составить два прожиточных минимума;

⦁ национальные комиссии (регуляторы в сферах естественных монополий) должны быть выведены из подчинения политических органов (президента и правительства);

⦁ децентрализация административных услуг, в том числе через создание центров предоставления административных услуг органами местного самоуправления и РГА;

⦁ создание независимого органа с особыми полномочиями, который осуществлял бы государственную политику в сфере госслужбы на базе Национального агентства по вопросам государственной службы.

За первые 100 дней работы нового правительства был принят только перечень админуслуг, которые предоставляются через специализированные центры, и был уволен новоназначенный глава Нацагенства госслужбы, известный специалист в сфере HR Денис Бродский — из-за конфликта с премьером.

Административно-процедурный кодекс, ключевой документ в этой сфере, был внесен правительством Николая Азарова, однако отозван Арсением Яценюком. Работа над документом не ведется, нет и других подготовленных законопроектов в этой сфере, нет и понимания того, кто и как будет реформировать украинскую госслужбу. Между тем, по оценке ЕС, проведение реформы госслужбы в полтора раза важнее конституционной реформы. И если законы в сфере административной реформы так и не будут приняты, то получение второго транша гранта в размере 105 млн евро будет сорвано. И этот фактор — неплохой стимул, чтобы ускорить решение вопроса.