Накануне Дня Конституции Украины президент подал в парламент проект изменений в Основной закон. Новая редакция Конституции уничтожает региональную фронду в лице госадминистраций. Однако, чтобы изменения заработали, предстоит не только провести парламентские и местные выборы, но и настроить сложнейшую машину предоставления адресных дотаций и льгот

Конституция 1996 года была компромиссом не столько между президентом и парламентом, сколько между президентом и местными элитами. В те далекие времена отношения между Киевом и областями строились на основании принятого в 1994 году закона «О формировании местных органов власти и самоуправлении».

Этот закон отменял институт представителей президента и отдавал всю полноту власти в руки глав облсоветов, которые избирались прямым голосованием и по должности возглавляли облисполкомы. Власть в стране была построена на принципе субсидиарности, то есть правительство решало только те вопросы, которые не могли решить в регионах. К примеру, не было казначейства и налоговой службы — области сами собирали все налоги и перечисляли деньги в центр только в том случае, если их доходы были больше расходов.

На практике такого никогда не случалось. Правительство фактически не могло распоряжаться налоговыми поступлениями и финансировало свои нужды за счет печатного станка и внешних займов. Аналогичная ситуация была и в кадровой политике: министр мог уволить областного начальника или директора госпредприятия только по согласованию или представлению главы облисполкома, да и сами министерства финансировались, как правило, за счет подачек с мест.

Продолжение такой ситуации грозило развалом страны, в результате чего Леонид Кучма был вынужден пойти на сделку с местными элитами — превращение исполкомов в областные администрации одновременно с переназначением глав облисполкомов в руководители госадминистраций. Автор этой идеи Евгений Кушнарев возглавил администрацию президента.

При этом нормы Конституции и законодательства о распределении полномочий между государством и органами местного самоуправления были выписаны максимально неконкретно, а ключевой закон — о делегированных полномочиях — никогда так и не был принят. В результате реальный объем полномочий каждого конкретного главы областной или районной администрации был очень мобильным и зависел от политической конфигурации как в центре, так и в регионе, уровня личных связей и десятков других факторов. В большинстве случаев негласный пакт между центральной и местной властью выглядел таким образом: политическая лояльность и «правильный» результат на выборах в обмен на право грабить подотчетную территорию.

О пользе децентрализации

Передача власти органам местного самоуправления (децентрализация) стала ключевым пунктом программы и правительства Арсения Яценюка, и президента Петра Порошенко. При этом власть поняла термин «децентрализация» совсем не так, как ее понимают, к примеру, идеологи расширения прав областей из Партии регионов. Те, напомним, говорят о передаче полномочий от центра к областям. А проект Порошенко — о передаче власти из центра на места, а точнее из областного центра на уровень общины.

Ключевой идеей проекта является все тот же принцип субсидиарности, то есть вышестоящий орган местного самоуправления — область или район — выполняет только те функции, которые не может выполнить нижестоящий орган власти. На практике это будет означать, что областные центры
и крупные города, такие как, например, Кривой Рог, ни фактически, ни юридически не будут подчиняться областным властям, ведь они финансово, кадрово и организационно могут выполнить все функции органов местного само-управления, предусмотренные законом, самостоятельно. При этом Конституция реализует принцип «деньги идут за функцией». Сейчас доходы и расходы области, района и города определены формулой распределения межбюджетных трансфертов и идентичны для всей страны. После конституционной реформы на место единой формулы придут тысячи формул, объем трансфертов каждому конкретному городу, району или области будет определяться объемом выполняемых функций.

То есть если школа является коммунальной собственностью села, то и деньги на ее функционирование передаются в бюджет села, если школу передают району — деньги идут в районный бюджет. Этот подход разрушает принцип бюджетной унификации: школы, больницы и библиотеки по всей стране одинаково унылы, поскольку финансируются из одного и того же места по одним и тем же принципам. После конституционной реформы каждый город, село или район будут сами отвечать за содержание собственных бюджетных учреждений. Едиными остаются только стандарты качества и требования к оплате труда. Впрочем, «играться» можно будет за счет всяческих региональных доплат и премий. Уже через пару лет однородная убогость бюджетных учреждений исчезнет — не только качество работы и внешний вид, но даже количество школ и больниц будет целиком и полностью зависеть от компетентности местных руководителей и объема доходов местных бюджетов.

Кесарю кесарево

Вопросы образования, здравоохранения, занятости и градостроения станут ключевой заботой местных властей, ведь подоходный налог и налог на землю — это 90% доходов местных бюджетов, а расходы на образование и медицину — 80% расходов.

У местных политиков ни на что другое просто не останется времени. В качестве утешения они получат в пользование разве что местную милицию, которая будет создана на базе милиции общественной безопасности.

Все остальное будет выведено за рамки их полномочий. Местные власти будут отстранены от распределения недр, земли, лесов и водных ресурсов — это собственность украинского народа, а значит распоряжаться этим правительство будет через территориальные представительства центральных органов власти. Сейчас же, к примеру, государственными землями распоряжаются госадминистрации, а все решения по недрам, лесам или водным ресурсам правительство обязано согласовывать с местными советами.

В целом все органы власти на местах будут разделены на две неравные категории: те, которые будут подчинены Киеву и деятельность которых будут координировать представители президента (таких будет большинство, начиная от казначейства и фискальной службы и заканчивая регистрационной службой), и те, которые будут подчинены органам местного самоуправления (в основном это органы власти, выполняющие социальные функции: управления здравоохранения, образования или культуры).

Часть функций будет разделена «по справедливости». К примеру, за дороги государственного значения будет отвечать правительство через Укравтодор, а местные дороги будут переданы областям, регионам, городам и селам.

Если коротко, то органы местного самоуправления будут отвечать за все, что работает плохо, и именно на них будет канализироваться ненависть электората, а представители президента будут координировать работу всех контролирующих и инспекционных органов власти — тех, которые могут оштрафовать, наказать и запретить.

Конституция меняет баланс полномочий и ответственности. Отныне за президентом закрепляется роль главного арбитра, тогда как парламент и правительство отдуваются за социально-экономическое состояние страны

Параллельно Конституция дает мощный стимул селам, поселкам, городам и даже районам к объединению: чем больше громада, тем больше функций она может выполнять, тем более она богата и независима. Соответствующий закон — об объединении территориальных общин — правительство уже внесло на рассмотрение парламента. Сразу после его принятия следует ожидать начала процесса объединения сел и поселков — чтобы забрать полномочия у районов, и самих районов — чтобы забрать полномочия у области. Подавляющее большинство крупных городов, которые сейчас имеют статус городов областного подчинения, постараются установить прямые отношения с правительством, отменив решения о делегировании каких-либо полномочий облсоветам, а города поменьше будут объединяться с окрестными селами, чтобы получить статус города областного подчинения и выйти из-под опеки района.

Если учесть, что в Конституции не предусмотрено для областных и районных советов и исполкомов никаких собственных полномочий (только делегированные), то уже через пару лет большая часть общин сможет перейти на прямые взаимоотношения с Киевом. Первыми — сразу же после проведения очередных выборов в местные советы осенью 2015 года — это сделают практически все областные центры и крупные промышленные города типа Мариуполя.

Ответственность — правительству, контроль — президенту

Разграничение прав, функций и ответственности между правительством и главой государства — вторая ключевая идея изменений в Конституцию от Петра Порошенко. Президент отдает премьеру даже ответственность за внешнюю и оборонную политику: главы МИД и министерства обороны назначаются парламентом с подачи главы правительства. Президент только согласовывает их кандидатуры. Также Петр Порошенко намерен сделать более устойчивым парламентскую коалицию — она трансформируется из объединения фракций в объединение депутатов, параллельно отменяется императивный мандат — право фракции лишать мандата своего члена. Тем самым Основной закон предоставляет главе Кабинета министров карт-бланш на покупку депутатов как индивидуально, так и целыми группами. Президенту в обмен остается самое интересное — контрольные и правоохранительные органы, как то: Антимонопольный комитет, все регуляторные органы — национальные комиссии электроэнергетики, связи, ценных бумаг, финансовых услуг и естественных монополий, Государственное бюро расследований и Служба внешней разведки в дополнение к прокуратуре и СБУ.

Также глава государства получает право досрочно прекращать полномочия органов местного самоуправления, если Конституционный суд установит факт нарушения Основного закона. Учитывая, что исполком возглавляет глава обл- или райсовета, избранный из состава депутатов соответствующего совета, то сам факт угрозы обращения в Конституционный суд будет достаточным основанием для смены неугодного местного руководителя самими же местными депутатами.

После принятия Конституции Петр Порошенко установит фактически единоличный контроль над олигархами — главы и все члены национальных комиссий будут назначаться и увольняться единоличным решением президента. Тарифы на электричество, газ, воду, тепло, связь и железнодорожные перевозки будут целиком и полностью зависеть от воли главы государства. При этом вся ответственность за текущее социально-экономическое положение в стране будет всецело лежать на правительстве и парламенте.

Принятие изменений в Конституцию в предложенном варианте может привести к формированию в Украине нового типа договорной демократии, когда глава государства будет стоять над схватками, станет своеобразным главным регулятором. Именно президент будет регулировать:

— конфликты внутри парламента и правительства;

— конфликты между разными уровнями органов местного самоуправления;

— конфликты между олигархами, контролирующими разные отрасли промышленности (через установление тарифов на услуги компаний-монополистов).

Параллельно именно в руках Петра Порошенко сосредоточится контроль над органами следствия, прокуратурой и спецслужбами, чтобы при необходимости приструнить любого непокорного политика угрозой уголовного преследования.

Сможет ли президент Порошенко реализовать идеи, заложенные в разработанном им проекте изменений в Конституцию, покажет время. Для этого главе государства необходимо как минимум успешно завершить не только антитеррористическую операцию, провести внеочередные выборы в парламент, очередные выборы в органы местного самоуправления, но и провести монетизацию льгот.

Сейчас основной финансовый ресурс областных и районных руководителей — это субсидии. Субсидии на свет, газ, тепло распределяются волевым решением глав госадминистраций и попадают сразу на счета компаний — поставщиков услуг. Децентрализация власти, то есть передача полномочий на места, невозможна без введения системы адресных субсидий, когда госпомощь получают не поставщики услуг, вроде «теплокоммунэнерго» или транспортных предприятий, а нуждающиеся, и при этом каждый льготник получает помощь от государства индивидуально и напрямую из госбюджета, в обход местных властителей. Без этого изменения в Конституцию от Петра Порошенко будут достаточно половинчатыми.