Выигранная война и проведение реформ — два главных государственных приоритета, обозначенных президентом Петром Порошенко. Если первое зависит от него, то второе — дело премьера и его команды. «Репортер» попытался понять, почему в стране не осуществляются реформы и кто в этом виноват

Сложившись почти вдвое и плотно прижав очки к переносице, чтобы не слетели, женщина лет 30 ищет на полу застежку от золотой сережки. Шансов найти потерю у нее практически нет. В 10 часов вечера в этом государственном учреждении полумрак, все разошлись по домам и, чтобы включить общий свет, нужно искать завхоза. За женщиной, хихикая, наблюдает молодая подруга, которая забежала на вечерний кофе в большое здание Кабинета министров на улице Грушевского.

— Ты чего это сложилась в позу «собака мордой вниз»? — шутит та, что помоложе.

— Мордой в кого?

— Ну это в йоге есть такая поза.

— Какая йога? Я выспаться не могу третий месяц с этой чертовой работой! Домой к одиннадцати приезжаю, чтобы лечь спать и утром, к девяти, быть уже тут. Попробуй опоздать — эти тетеньки-мыши сразу начальству донесут. В 9:02 начинают наяривать и вопросы задавать. Склоки и сплетни — стиль этого заведения.

— Да ладно тебе ныть. Люди вон вообще без работы, а ты в красивом здании, в центре Киева, с нормальной зарплатой. Занимаешься благородным делом — реформами в стране, — мечтательно закатывает глаза подруга.

— Да помолчи ты! Я в этом красивом здании завхоза буду сутки искать, чтобы он мне свет включил. Прощай, моя сережка. И так по любому делу.

Ирина вот уже четвертый месяц работает в одном из ключевых экономических ведомств правительства, куда ее пригласили как кризис-менеджера, способного провести несложную реформу — оптимизировать штат центрального аппарата и сократить региональные представительства. Ира имеет хороший опыт работы в иностранных компаниях и безукоризненные знания теорий менеджмента. В Кабмин она пришла работать с большим энтузиазмом, а теперь всерьез подумывает над тем, чтобы менять работу.

— Реформа в госструктуре — это оксюморон. Тут так: шаг вперед — три шага назад. Если ты хочешь провести какое-то структурное изменение, готовься к тому, что тебя возненавидят все, а потом съедят. Я третий месяц пытаюсь сократить региональные подразделения нашего ведомства, не тут-то было. Мало того, что эти чинуши в регионах устроили форменное представление — митинги, забастовки: типа война, кризис, а вы лишаете регион рабочих мест. Так еще поссорилась с первым замом, который патронировал меня до последнего времени. А без его согласия я не могу сделать вообще ничего, ни одной бумажки подписать. Я не могу штатное расписание собственных сотрудников утвердить третий месяц.

— Почему не можешь? Ты же начальник.

— Одну уволить нельзя — у нее пенсия через год, вторая числится в декрете, третья делает всякую ерунду, но поручить ей больше работы не могу, потому что по штатному расписанию ее обязанности узкопрофильные — перекладывать эти бумажки, а не те, за что она получает 3 тысячи грн. Так она мне вообще не нужна. Увольте трех этих клуш, и я найму одного вменяемого зама, который сможет мне концепцию реформы написать. В итоге все делаю сама. Грамотного человека на 3 тысячи грн я сюда не возьму. А как с этими реформы делать — они второй десяток к пенсии готовятся? Да и вообще — оно мне нужно? Госслужба стирает в порошок креативное меньшинство, способное на реформы. Вот увидишь, всех сотрет.

Кто проводит реформы

Еще недавно желающих за небольшие деньги работать в правительстве было много. Украинские выпускники лучших западных вузов создали ассоциацию и предложили премьер-министру Арсению Яценюку взять ее членов на определенные должности для проведения реформ. Премьер сказал бывшим студентам подавать заявления на участие в конкурсах — более сотни заявителей сделали это и получили порцию холодного душа. На работу в госструктуры взяли до десятка молодых и образованных людей, готовых работать фактически забесплатно. Остальным вежливо предложили подождать до лучших времен.

— С ними много мороки, — рассказывает Ира. — Для высоких должностей они не подходят по профбиографии, потому что не являются кадровыми чиновниками, у них нет опыта работы в органах госвласти, рангов, а тут это важно. Плюс они теоретики и сразу вступают в конфликт с представителями классической школы госслужбы — вот этими дядями-чиновниками в плохих костюмах с традицией все откладывать на потом. Первая реакция на любое решение: давайте назначим совещание через месяц. И кому тут нужен безукоризненный английский? Тут нужны стальные нервы или умение создавать видимость работы — еще один путь развития карьеры. Умные молодые специалисты любят радикально реформировать, но слишком эмоциональны и спрыгивают с должности, как только что-то идет не так. Они же не копили эти годы госслужбы, для них начальник — это компаньон. А разгребать начатое кому? В итоге все становится на свои места. Вот у меня тоже не хватает силы воли довести все до конца.

Европейцы решили зайти с фланга и пролоббировали принятие решения о том, что в каждом министерстве будет заместитель по вопросам евроинтеграции. Он же главный реформатор в отрасли. По всем вакансиям были объявлены открытые конкурсы, большинство из которых сопровождалось скандалами. В частности, из-за скандала вокруг кандидата на должность замминистра по вопросам евроинтеграции подал в отставку министр экономики Павел Шеремета. Кабмин назначил на этот пост заместителя правительственного уполномоченного по евроинтеграции Валерия Пятницкого, не согласовав кандидатуру с Шереметой. Министр обиделся и ушел с должности. Таким образом, по состоянию на 10 сентября, еще ни в одном министерстве не назначен заместитель.

Почему Яценюк не стал реформатором

Ирина прогнозирует: сократить численность госслужащих, как того требует премьер, не получится, поскольку на системе госвласти кормится огромное количество чиновников и депутатов местного уровня, а они при необходимости способны включить любое лобби, лишь бы сохранить привычный доход.

— Чтобы получилась какая-то реформа, как минимум министр должен сделать ее приоритетом и с утра до вечера настаивать на ее проведении. А сейчас война, мы боремся над тем, чтобы изменить привычную работу госучреждений и реагировать на происходящее сегодня на сегодня. Чтобы дать отмашку казначейской службе по одной проплате в проблемном регионе, штат чиновников может проработать целый день. Такие вещи должны решаться за минуту, а не горой бумажек. О какой реформе может идти речь?

Противостояние внутриведомственных групп Игоря Билоуса и Владимира Хоменко (на фото) тормозят проведение налоговой реформы

— Если перед чиновником стоит выбор — заниматься текучкой или затевать реформу, он выберет первое. И так во всем. Тем более что нет документа, который бы обязывал к реформам, — говорит президент Союза налоговых консультантов Леонид Рубаненко.

На первых порах была надежда, что основным реформаторским документом станет программа деятельности правительства, которая облагоразумит и дисциплинирует чиновников. Однако этот текст, созданный на коленках и впопыхах, получился вялым и неуклюжим. И сейчас о его существовании уже все забыли. Премьер-министр Арсений Яценюк и не напоминает, за дедлайны никого не журят.

Следующей надеждой реформаторов стал меморандум о сотрудничестве с Международным валютным фондом. Он был подписан в мае и содержал требование проведения реформ в финансовой и бюджетной сферах, однако уже в июле стало понятно: меморандум выполнен не будет. Официальное объяснение со стороны правительства — война. Мониторинговая миссия фонда с этим фактически согласилась, и очередной транш выдали опять авансом под новую порцию обещаний.

Третий документ, который мог бы стать основой для проведения реформ, — план действий по реализации ассоциации с ЕС. Арсений Яценюк обещал утвердить этот план в начале августа, однако по состоянию на 10 сентября документа нет. А это означает, что выполнение обещаний, заложенных в Соглашение об ассоциации, станет уже задачей следующего правительства, поскольку Яценюк сложит свои полномочия перед новоизбранным парламентом в начале ноября.

— Именно поэтому все движения Дмитрия Шимкива — ответственного за реформы, заместителя главы администрации президента — бессмысленны. Как бы он ни стал музейным экспонатом, — говорит Леонид Рубаненко. — По сути, его функция должна свестись к двум вещам. Сперва ему следует создать электронную систему обмена информацией между органами госвласти, а после — провести мониторинг по выполнению общей госпрограммы. Он приходит на работу, а там сигнал-звоночек: сегодня заседание в Минэкономики по вопросам дерегуляции, завтра совещание — провели и постановили, что через неделю подготовят необходимый пакет документов. А напротив задания всплывает окошечко с именем ответственного за выполнение задачи и номером его мобильного. И так во всем.

Петр Порошенко как реформатор

Наличие базового документа с дедлайнами и ответственными за исполнение реформ важно еще и потому, что в военное время и предвыборный период приоритеты часто меняются. Если еще вчера первоочередной была замена окон в средних школах в рамках реформы по энергосбережению, то сегодня, когда жилой массив снесен, вопрос отпадает автоматически и возникает новый — как восстановить энергоснабжение и доставку воды на разрушенную территорию.

Приоритеты меняет не только война. Новоизбранный президент пришел на должность с четким пониманием необходимости децентрализации власти. В начале июля он внес на рассмотрение парламента соответствующие изменения в Конституцию, и на этом реформаторский запал потух. Депутаты отправили проект Конституции на рассмотрение в профильную комиссию, потом его изучали эксперты, а после об этом документе все забыли. В итоге проект изменений в Конституцию о децентрализации власти — ключевое обещание президента до его избрания — исчез с повестки дня. Вернутся ли к этому вопросу после парламентский выборов, неизвестно: все будет зависеть от конфигурации парламента.

— Однозначно то, что к теме децентрализации возвратятся до выборов и в период выборов, как и к теме налоговой реформы и налогового компромисса, успешно проваленных на прошлой неделе. На теме реформ вообще будут пиариться отдельные силы и депутаты — востребованный нынче разговор, — говорит экс-«регионал», глава комитета по налоговой и таможенной политике Виталий Хомутынник. По информации «Репортера», тема децентрализации отдельными штрихами на уровне перераспределения части налогов на места ляжет и в проект госбюджета на 2015 год. Однако всем понятно, что рассматривать и принимать этот документ будет уже следующий состав Рады, а потому сейчас проект бюджета может носить любой реформаторский характер, не имеющий ничего общего с будущим.

Противостояние внутриведомственных групп Игоря Билоуса (на фото) и Владимира Хоменко тормозят проведение налоговой реформы

Осознавая, что правительство неспособно быть центром реформ, Петр Порошенко создал Нацсовет по реформам во главе с Дмитрием Шимкивом, в состав которого вошли спикер Рады Александр Турчинов, премьер-министр и министры — по согласованию с премьером. Эта структура — некий аналог Координационного центра реформ, созданного сотрудниками фонда «Эффективное управление» бизнесмена Рината Ахметова. За несколько лет существования Координационный центр не смог реализовать ни одной реформы.

Из заметных достижений совета при АП пока можно отметить два. Во-первых, попытку ввести электронный документооборот в администрации президента, которая закончилась принятием решений об увольнении двух третей персонала, а электронный документооборот так и не был введен. И, во-вторых, попытку объединить в один орган две Нацкомиссии — государственного регулирования в сфере коммунальных услуг и в сфере энергетики. Соответствующие указы (№№692–694) президента были подписаны в спешке и не вычитаны юристами. В итоге в стране нет ни одного органа, который устанавливает тарифы на услуги ЖКХ и электроэнергию.

— Реформа такая. Принятые указы не предусматривают главного — правопреемственности. В них отсутствуют регламентирующие нормы, не обеспечена непрерывность механизмов государственного регулирования, в частности в сфере лицензирования и тарифообразования, — говорит глава комитета по вопросам предпримательской и регуляторной политики Александра Кужель. По ее словам, комитет направил президенту официальное обращение с просьбой переиграть реформу и отменить указы.

Гражданское общество как реформатор

Несмотря на усилия властей, реформы в стране идут. Правда, инициатором их является не правительство и не оппозиция, а гражданское общество. За последние полгода был принят новый закон о высшем образовании. Текст был разработан еще при прошлой власти и принят после митингов студентов. Также к успехам можно отнести принятие под давлением МВФ закона о госзакупках.

Следующим достижением гражданского общества может стать налоговая реформа.

— Главное, чтобы она не стала предпринимательским Майданом, — говорит Рубаненко.

Но Государственной фискальной службе сейчас не до этого — там продолжается война за власть. Сражаются внутриведомственные группы. Одна из них — коллектив главы службы Игоря Билоуса. Они ведут борьбу с компанией заместителя главы Владимира Хоменко, который руководит налоговой милицией и владеет эксклюзивным правом назначать людей на должности без согласования с Билоусом.

— Сложно сказать, что связывает Хоменко с Яценюком, однако этот конфликт нужно разруливать. Личностные амбиции и внутриведомственная борьба приводят к затягиванию реформ, — говорит Хомутынник.

Впрочем, налоговую реформу требует МВФ, поэтому, скорее всего, лед со временем тронется (кредиты-то получать надо будет в любом случае). Однако большой вопрос, в каком направлении. Фонд настроен достаточно жестко — отменить максимум льгот и повысить налоги там, где можно. Давним предметом внимания МВФ является упрощенная система налогообложения. Фонд требует ее отменить или сильно урезать, что может вызвать массовые протесты предпринимателей. Кроме того, выполнение пожеланий МВФ может обескровить и без того больную украинскую экономику путем изъятия крупных дополнительных налоговых сумм в бюджет (и не факт, что они потратятся по назначению).

Впрочем, как показывает практика, такие «непопулярные реформы» (когда нужно у кого-то отобрать деньги) власть все-таки умеет доводить до конца. Но главная проблема в том, что при этом правительство не предлагает иных мер, которые позволили бы улучшить инвестиционный климат, побороть коррупцию и повысить эффективность государственного управления.

Микс же «непопулярных реформ» и прежней кланово-коррупционной системы закладывает мину огромной мощности под фундамент украинской государственности. Поэтому реформы сейчас — вопрос уже не теоретический. А вопрос выживания страны.